土壤修復(fù)行業(yè)是我國土壤污染防治目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和環(huán)境管理的重要支撐?！笆濉睍r(shí)期隨著國家利好政策不斷出臺(tái)，土壤修復(fù)行業(yè)得到了前所未有的快速發(fā)展，市場規(guī)模從2017年的86.9億元快速提高到2021年的156.8億元，從業(yè)機(jī)構(gòu)從3000余家提高到上萬家?？焖侔l(fā)展的同時(shí)暴露出若干矛盾和問題，嚴(yán)重影響了土壤修復(fù)行業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。本文重點(diǎn)分析了當(dāng)前行業(yè)發(fā)展中的主要問題，提出相應(yīng)的對策建議，供各級(jí)環(huán)境管理決策者和產(chǎn)業(yè)研究者參考借鑒。

01主要問題分析

（一）認(rèn)識(shí)和理解不到位，行業(yè)發(fā)展“雜音”和爭論較多

研究認(rèn)為當(dāng)前土壤修復(fù)行業(yè)諸多問題的根本原因在于意識(shí)和認(rèn)識(shí)跟不上土壤污染防治快速發(fā)展的需求，主要表現(xiàn)在：

對土壤污染防治法和各項(xiàng)環(huán)境管理制度的要求認(rèn)識(shí)不到位、不全面。社會(huì)各界尤其是相關(guān)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人、各級(jí)環(huán)保管理人員、社會(huì)公眾對土壤污染防治的責(zé)任和要求、土壤環(huán)境影響評價(jià)的要求等尚不能充分認(rèn)識(shí)和理解，尤其是面臨城市土地快速開發(fā)建設(shè)和土壤環(huán)境管理制度要求產(chǎn)生時(shí)間矛盾的時(shí)候，人們往往在慣性思維下急功近利，簡化要求、壓縮時(shí)間，為土地開發(fā)建設(shè)讓路。一些部門和人員對土壤污染防治法的要求不熟悉，沒有對法律敬畏之心，依法辦事能力不足，目標(biāo)任務(wù)責(zé)任落實(shí)不到位。部分污染地塊責(zé)任人學(xué)法不主動(dòng)，責(zé)任義務(wù)不清。公眾對法律法規(guī)具體內(nèi)容知曉率不高。

作為少數(shù)關(guān)鍵人的修復(fù)工程業(yè)主和市縣基層土壤環(huán)境管理者專業(yè)知識(shí)和工作力不足。對調(diào)查評估的重要性和全過程復(fù)雜性、艱巨性、不確定性沒有足夠的科學(xué)客觀認(rèn)識(shí)。根據(jù)統(tǒng)計(jì)全國土壤修復(fù)咨詢服務(wù)類項(xiàng)目平均單價(jià)從2018年最高的180萬元/個(gè)降低到2021年的113萬元/個(gè)，土壤污染修復(fù)工程項(xiàng)目平均合同金額從2018年、2019年的2700萬元/個(gè)下降至當(dāng)前的1700萬元/個(gè)左右。不合理的縮減工程費(fèi)用和工作周期直接導(dǎo)致調(diào)查評估精細(xì)化程度不足，造成粗放式的工程實(shí)施與管理。市縣生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門有土壤和地下水專業(yè)背景的管理人員非常匱乏,認(rèn)識(shí)不到位、管理不專業(yè)、缺少學(xué)習(xí)提高機(jī)會(huì)等都是目前普遍存在的問題。

（二）技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系不健全，行業(yè)發(fā)展缺乏規(guī)范

土壤修復(fù)行業(yè)快速發(fā)展需求的同時(shí)暴露出土壤環(huán)境修復(fù)技術(shù)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)體系的滯后和不健全。問卷調(diào)查分析結(jié)果表明主要問題見表1。

總體而言，當(dāng)前修復(fù)工程技術(shù)規(guī)范性文件和分行業(yè)類型的技術(shù)規(guī)范性文件尚很缺乏，難以支持國家及區(qū)域差異化管理需求；現(xiàn)有調(diào)查評估技術(shù)方法總體較為原則和粗放，缺乏針對性、差異性和彈性方面的引導(dǎo)和鼓勵(lì)；修復(fù)（管控）實(shí)施方案的重要性明顯受到忽略。

（三）設(shè)備與技術(shù)的研發(fā)和修復(fù)工程技術(shù)水平不高，行業(yè)總體處于低端狀態(tài)

專項(xiàng)調(diào)查結(jié)果顯示當(dāng)前土壤和地下水治理修復(fù)技術(shù)裝備水平不能滿足現(xiàn)實(shí)需求的調(diào)查人數(shù)比例分別達(dá)到了79%和91%。主要表現(xiàn)在：

土壤污染防治與修復(fù)基礎(chǔ)研究不足，原始創(chuàng)新較少。目前農(nóng)用地和建設(shè)用地修復(fù)基礎(chǔ)性研究總體不足?？蒲性核嫦蚴袌龊蛯?shí)際工程需求的導(dǎo)向不足，已有機(jī)理性和基礎(chǔ)性研究成果難以指導(dǎo)工程項(xiàng)目的實(shí)施和藥劑設(shè)備的研發(fā)。工程實(shí)施中缺乏足夠的針對性小試和中試研究，照搬照套已有工程實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)做法。污染成因、遷移轉(zhuǎn)化和污染擴(kuò)散規(guī)律尚不能完全清晰、源-徑-匯關(guān)系不明確，工程實(shí)施難以取得穩(wěn)定持續(xù)的修復(fù)效果。

土壤修復(fù)設(shè)備化、規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化研究難以滿足現(xiàn)實(shí)需求。關(guān)鍵裝備明顯不足；便攜式快速檢測儀器主要依賴進(jìn)口，國產(chǎn)儀器的精度、適用性及可靠性有待提高；支持快速修復(fù)的自主研發(fā)設(shè)備處于起步階段。污染土壤修復(fù)技術(shù)、裝備及規(guī)?；瘧?yīng)用上存在較大差距。

（四）工程實(shí)施與項(xiàng)目管理問題困難較多，行業(yè)發(fā)展速度較慢

制度約束與開發(fā)建設(shè)緊迫之間的時(shí)間矛盾突出。專項(xiàng)調(diào)查顯示各項(xiàng)問題中反映最突出的問題既是該問題。未達(dá)到治理修復(fù)目標(biāo)和退出省級(jí)風(fēng)險(xiǎn)管控與修復(fù)名錄內(nèi)的地塊不能開展與管控與修復(fù)工程無關(guān)的行為，很大程度上產(chǎn)生出修復(fù)工程周期與開發(fā)建設(shè)緊迫性之間的現(xiàn)實(shí)矛盾，同時(shí)也造成土壤開挖、清運(yùn)、回填等土石方工程反復(fù)進(jìn)行，土壤修復(fù)工程與建筑工程地基建設(shè)、地下工程建設(shè)之間不能有效統(tǒng)籌。

規(guī)范市場、招投標(biāo)條件設(shè)置和公平競爭的制度標(biāo)準(zhǔn)匱乏。調(diào)查評估項(xiàng)目招投標(biāo)條件中要求環(huán)境影響評價(jià)業(yè)績、分析檢測資質(zhì)等不合理要求。一些技術(shù)實(shí)力不夠、缺乏經(jīng)驗(yàn)與責(zé)任感的修復(fù)公司進(jìn)入市場，出現(xiàn)工程轉(zhuǎn)包、惡意壓價(jià)和低價(jià)中標(biāo)現(xiàn)象。低價(jià)中標(biāo)誘導(dǎo)低價(jià)形成和惡性循環(huán)，破壞價(jià)格生態(tài)和工程質(zhì)量之間的平衡，對行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展非常不利。相當(dāng)一部分從業(yè)單位專業(yè)度不夠，照葫蘆畫瓢編制報(bào)告。

工程實(shí)施過程中多種問題交織。專項(xiàng)調(diào)查結(jié)果顯示主要表現(xiàn)在：業(yè)主單位對工程實(shí)施的特點(diǎn)和難度認(rèn)識(shí)不足，項(xiàng)目組織管理能力弱，存在外行人指揮內(nèi)行人；從業(yè)門檻低，良莠不齊的工程現(xiàn)場管理水平差異較大，直接影響對土壤修復(fù)行業(yè)的認(rèn)識(shí)；施工、監(jiān)理、效果評估和業(yè)主等相關(guān)方之間的溝通銜接難度較大；工程變更程序不清，變更程序長；缺乏修復(fù)技術(shù)與裝備驗(yàn)證體系；各級(jí)監(jiān)管部門監(jiān)管要求或者粗放、或者過細(xì)；社會(huì)公眾不理解，甚至阻擾。農(nóng)藥類、焦化類和化工類等類型場地二次污染防治在現(xiàn)有技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)關(guān)注條件下多采取異位修復(fù)技術(shù)，對場地?cái)_動(dòng)較大，二次污染問題較為突出，同時(shí)針對性的惡臭物質(zhì)缺少排放標(biāo)準(zhǔn)，二次污染防治效果的評價(jià)和監(jiān)管不夠完善。

修復(fù)后土壤資源化利用率低。由于缺乏利用標(biāo)準(zhǔn)，修復(fù)后土壤再利用途徑受到很多限制，常被當(dāng)成固廢進(jìn)入填埋場，擠占本已緊缺的填埋容量。修復(fù)后土壤去向問題越來越限制土壤修復(fù)工程項(xiàng)目的順利實(shí)施。

（五）市場機(jī)制與商業(yè)模式不成熟，行業(yè)持續(xù)發(fā)展缺乏內(nèi)生動(dòng)力

修復(fù)資金來源渠道較為單一。農(nóng)用地土壤安全利用工程總體依賴各級(jí)政府財(cái)政投入，大多數(shù)省份和城市的建設(shè)用地資金來源于中央財(cái)政土壤污染防治專項(xiàng)資金，渠道單一，引入各類社會(huì)資金積極主動(dòng)投入的來源非常有限。

土壤修復(fù)商業(yè)模式尚未形成。土壤修復(fù)項(xiàng)目不能很好地與區(qū)域土地規(guī)劃、區(qū)域土壤開發(fā)建設(shè)、區(qū)域生態(tài)環(huán)境整治等統(tǒng)籌構(gòu)成整體性打包項(xiàng)目，就事論事單就修復(fù)而修復(fù)，規(guī)模小而單一，影響力小，土壤修復(fù)商業(yè)模式尚未形成。

02推動(dòng)土壤修復(fù)行業(yè)健康發(fā)展的對策建議

（一）高度重視普法宣傳和公眾認(rèn)識(shí)的合理引導(dǎo)。開展土壤污染防治法律政策制度宣傳教育總體計(jì)劃的制定，加強(qiáng)宣傳教育工作開展的覆蓋度和有效性，強(qiáng)化以案說法等宣傳手段的應(yīng)用。在“美麗中國 我是行動(dòng)者”宣傳中增加土壤污染防治與管控的宣傳，面向中小學(xué)學(xué)生開展土壤保護(hù)基本知識(shí)的普及性教育。樹立工程實(shí)施過程也是普法宣傳教育大好機(jī)會(huì)的認(rèn)識(shí)，制定土壤修復(fù)工程全過程信息公開和提高與周邊群眾溝通有效 性方面的規(guī)范指導(dǎo)文件，不斷強(qiáng)化政府引導(dǎo)、公眾參與的社會(huì)共治格局和良好社會(huì)氛圍。

（二）切實(shí)加快行業(yè)化、差異化、分區(qū)化為導(dǎo)向的標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。樹立行業(yè)化、差異化、分區(qū)化的全過程標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)方向。結(jié)合專項(xiàng)調(diào)查結(jié)果，咨詢服務(wù)中切實(shí)加快完善的內(nèi)容包括：污染溯源技術(shù)方法的研究；差異化精細(xì)化風(fēng)險(xiǎn)評估技術(shù)方法和修復(fù)目標(biāo)值制定方法、精細(xì)化調(diào)查方法、土壤氣環(huán)境監(jiān)測和效果評估方法規(guī)范；分類別的效果評估規(guī)范；實(shí)施方案（技術(shù)方案）編制細(xì)則；分地區(qū)的土壤環(huán)境背景值調(diào)查方法和標(biāo)準(zhǔn)值；分類別的環(huán)境監(jiān)理實(shí)施細(xì)則。修復(fù)工程切實(shí)加快完善的內(nèi)容包括：修復(fù)后土壤資源化利用的技術(shù)導(dǎo)則與標(biāo)準(zhǔn)；修復(fù)工程造價(jià)文件；修復(fù)工程設(shè)計(jì)類文件；工程實(shí)施方案（技術(shù)方案）評審技術(shù)指南；分行業(yè)的修復(fù)工程技術(shù)規(guī)范；施工組織方案評審技術(shù)指南；現(xiàn)場監(jiān)督檢查的技術(shù)文件；現(xiàn)場突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置技術(shù)規(guī)范；工程實(shí)施規(guī)范變更的規(guī)定；現(xiàn)場健康和安全培訓(xùn)技術(shù)指南。尤其是污染地塊全過程管理和再開發(fā)利用流程與適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求之間的適度靈活性和匹配性的規(guī)定；規(guī)范專家評審行為和評審專業(yè)度，改變個(gè)人意志和話語權(quán)太大的不合理問題等兩個(gè)方面的規(guī)范文件。

（三）多措并舉共同推動(dòng)技術(shù)裝備和產(chǎn)業(yè)化水平。加大力度繼續(xù)實(shí)施土壤科技專項(xiàng)，嚴(yán)格評審驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，提高示范工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)研發(fā)成果的信息公開程度。大力發(fā)展以解決二次污染、減低綜合能耗、改變 “短平快”工程、提高 “綠色低碳度”和環(huán)境友好型為導(dǎo)向的技術(shù)裝備研發(fā)與產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用。以解決國家現(xiàn)實(shí)需求、實(shí)現(xiàn)成果產(chǎn)業(yè)化、推動(dòng)綠色低碳發(fā)展、提升行業(yè)技術(shù)水平為主要目標(biāo)和導(dǎo)向，進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)各修復(fù)工程中心、技術(shù)創(chuàng)新中心（聯(lián)盟）的研發(fā)和成果轉(zhuǎn)化工作。大力開展土壤環(huán)境修復(fù)專業(yè)裝備的研發(fā)與成果轉(zhuǎn)化，切實(shí)扭轉(zhuǎn)土石方工程和粗笨設(shè)備的形象。高度重視并大力實(shí)踐“環(huán)境修復(fù)+”模式創(chuàng)新。

（四）加快市場和從業(yè)單位的規(guī)范化管理。規(guī)范招標(biāo)控制價(jià)格合理制定方法，制定有效的咨詢服務(wù)和修復(fù)工程服務(wù)價(jià)格指導(dǎo)性文件。制定修復(fù)工程標(biāo)桿工程、示范工程評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，定期開展標(biāo)桿工程、示范工程的評選和信息公開，向從業(yè)企業(yè)和社會(huì)廣泛宣傳建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和建設(shè)水平。委托第三方專業(yè)化機(jī)構(gòu)協(xié)助各級(jí)土壤環(huán)境管理者加強(qiáng)修復(fù)工程監(jiān)督檢查力度，加大對從業(yè)服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督檢查和問題工程的曝光力度。進(jìn)一步發(fā)揮技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟和社會(huì)中介組織的作用，提出聯(lián)盟、工程技術(shù)中心、創(chuàng)新聯(lián)盟的發(fā)展方向和引導(dǎo)良好發(fā)展的相關(guān)政策。

（五）不斷嚴(yán)格土壤環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法。規(guī)范行業(yè)健康發(fā)展秩序的同時(shí)，還需要不斷擴(kuò)大修復(fù)行業(yè)市場空間，為行業(yè)可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造前提和基礎(chǔ)。建議“十四五”期間切實(shí)加大土壤環(huán)境修復(fù)依法監(jiān)督執(zhí)法的力度，從制度建設(shè)、工作機(jī)制、能力建設(shè)等方面將土壤環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法作為各級(jí)環(huán)境執(zhí)法者重點(diǎn)加強(qiáng)的內(nèi)容之一，中央環(huán)保督查中應(yīng)加大土壤環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法和曝光力度。倒逼擴(kuò)大土壤環(huán)境調(diào)查；在產(chǎn)企業(yè)土壤環(huán)境咨詢服務(wù)；礦山、尾礦庫和填埋場等重點(diǎn)對象周邊土壤風(fēng)險(xiǎn)管控；地下水調(diào)查評估和修復(fù)、信息化建設(shè)等項(xiàng)目不斷出現(xiàn)。制定各項(xiàng)土壤環(huán)境政策制度的同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)對土壤環(huán)境修復(fù)行業(yè)發(fā)展影響的分析預(yù)測。引導(dǎo)全過程咨詢服務(wù)模式的發(fā)展，在大型復(fù)雜類地塊管控與修復(fù)工程中開展全過程咨詢服務(wù)模式的國家試點(diǎn)。

來源:生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院