環(huán)境政策（或環(huán)境決策）的費用效益分析是指環(huán)境政策制定和實施后對經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境等方面所產(chǎn)生的費用及效益進行科學評判的一種研究行為。

    在我國，在相當長時間里，雖然環(huán)境政策體系不斷完善，環(huán)境政策實施的效果也在不斷提高中，但是一些重大環(huán)境政策或環(huán)境決策的費用效益分析還并未引起決策者的足夠重視，往往是“蜻蜓點水”。普遍缺乏專門的環(huán)境政策評價組織，缺乏正確的評價機制、評價標準和方法。政策的適用性受到影響，依據(jù)政策實施效果指導修訂工作的機制尚不完善，忽視了環(huán)境政策實施效果評價的重要作用。

費用—效益分析方法是檢驗重大環(huán)境政策的一個非常有用的工具與方法。加強環(huán)境政策的成本—效益分析，可科學評價政策實施效果，為政策的制定、修訂提供科學依據(jù)。推行環(huán)境政策費用效益分析具有重要的現(xiàn)實意義：一是全面掌握環(huán)境政策的費用效益信息。二是提高環(huán)境政策的經(jīng)濟性和可操作性。三是促進環(huán)境政策和決策的科學化水平。

1、推行環(huán)境政策費用效益分析面臨的挑戰(zhàn)

環(huán)境政策一旦實施，除了對環(huán)境的影響外，必將帶來經(jīng)濟社會的影響。許多決策者擔心環(huán)境政策的費用效益分析，特別是人體健康、社會效益、經(jīng)濟效益等的分析，會遇到許多難題，不愿意去花時間評估，存在“多一事不如少一事”的想法。

從國內(nèi)外相關(guān)領域的研究進展可以看出，國外對于環(huán)境政策、法規(guī)等方面的費用效益分析研究較為深入，費效分析模型方法相對成熟，已經(jīng)形成了系統(tǒng)的費效分析框架體系，應用領域較為廣泛。

    我國在環(huán)境政策、標準制定過程中的費效分析研究仍處于起步階段，認識觀念不強，制度安排空缺，技術(shù)方法不完善。大多采用定性與定量分析相結(jié)合的方法，側(cè)重于末端治理成本和污染減排估算，較少涉及環(huán)境質(zhì)量改善效益以及健康效益的估算，以及宏觀經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、價格變動等經(jīng)濟方面的影響。且大多集中在火電行業(yè)相關(guān)政策的費效研究，對于其他污染排放貢獻較小的行業(yè)有關(guān)政策實施的費效研究明顯不足。

首先，認識觀念還未形成共識。目前，在環(huán)境政策的費用效益分析的認識觀念方面，相當一部分政府決策者還認識不成熟﹑不全面，這主要表現(xiàn)在以下3個方面。

對費用效益分析的必要性認識不足。目前，仍有相關(guān)一部分領導和政策制定者對此認識不足，“重政策制定、輕政策實施評估”的觀念仍根深蒂固，還沒有樹立正確的資源環(huán)境和健康價值觀。環(huán)境政策一旦實施，除了對環(huán)境的影響外，必將帶來經(jīng)濟社會的影響。許多決策者擔心環(huán)境政策的費用效益分析，特別是人體健康、社會效益、經(jīng)濟效益等的分析，會遇到許多難題，不愿意去花時間評估，存在“多一事不如少一事”的想法。因此，要使政府決策者完全接受費用效益分析的觀念，提高其對實行環(huán)境政策評估必要性的認識，還需要較長一段時間。

對費用效益分析的復雜性認識不夠。目前，在理論界，環(huán)境政策費用效益分析只是提出了一個理論框架和指南，但環(huán)境政策的費用—效益具體的范疇、分類、標準和界線尚不清晰，也沒有達成廣泛共識。許多人認為費用效益分析比較簡單，只要完成直接成本或直接環(huán)境效益核算就足夠了，方法上也只是加減乘除。事實上，由于費用、效益的界定和分類的復雜性（存在廣義和狹義、直接和間接之分），由于環(huán)境政策實施影響的多樣性、復雜性，由于間接成本、健康效益、宏觀經(jīng)濟影響等在計量方法上的巨大困難以及數(shù)據(jù)、參數(shù)獲取的困難，使環(huán)境政策的費用效益分析目前仍然是一個充滿探索、爭論的研究領域，尚不是一套成熟、規(guī)范的、任何人都可以掌握的指南。這就是說，費用效益分析距離可以實際準確計量成本和效益，并形成廣泛共識，目前還存在著許多理論和實踐上的困難。

對費用效益分析業(yè)務要求認識不清。環(huán)境政策的費用效益分析涉及面廣，是一項專業(yè)性、技術(shù)性、綜合性很強的工作，它要求評估分析人員既要精通成本費用的知識，又要熟悉環(huán)保法規(guī)、環(huán)境科學、宏觀經(jīng)濟、健康損失等知識。從目前來看，政府決策者對此還缺乏認識，特別是在費用效益分析工作機制方面、知識培訓方面、業(yè)務要求等還不到位，專業(yè)人員比較缺乏?，F(xiàn)有的環(huán)境政策費用效益分析，僅僅圍繞直接成本和重要環(huán)境效益展開，很少對經(jīng)濟領域、健康領域、社會領域等環(huán)節(jié)發(fā)生的間接成本、污染損失成本及人體健康效益、宏觀經(jīng)濟效益、社會就業(yè)等進行計量、分析評價，費用效益分析模型方法和技術(shù)手冊并沒有成為政府決策者掌握的基本工具。

其次，費用效益分析方法還不夠完善。

當前實行環(huán)境政策的費用效益分析存在許多技術(shù)難題?？梢哉f，技術(shù)與方法的不先進是費用效益分析從理論走向?qū)嵺`面臨的最大挑戰(zhàn)。

市場定價困難較大。由于環(huán)境的天然性和生態(tài)服務功能外部性，雖然某些環(huán)境服務功能看似有價可循，但實際上由于市場機制的缺陷或不完備，其價格很難界定或會被嚴重扭曲和低估，如資源價格、生態(tài)服務功能價格。同時，空氣以及目前還不具有商業(yè)開發(fā)價值的地下礦藏等非生產(chǎn)性環(huán)境資產(chǎn)尚無價可循。如何為成本和效益合理確定單價并進而確定成本和效益總額，一直是費用效益分析研究領域的一個主要難點。

成本和效益計量較難處理。由于成本和效益的多因性，許多間接成本和經(jīng)濟效益、環(huán)境效益、健康效益等難以計量。比如對減少水污染損失成本（效益）的量化，有毒污水排到河里，使?jié)O業(yè)受損失，人們飲用水導致生病、精神上受損失以及迫使人們到很遠的地方去尋找新的飲用水源，這些損失都應計入環(huán)境政策實施減少水污染損失影響。在實際中，對這些效益的量化很難考慮全面?？梢哉f，確定成本的內(nèi)外部范圍和經(jīng)濟效益、社會效益是困擾環(huán)境政策費用效益分析和應用的關(guān)鍵問題。

第三，費用效益分析制度基本空白。

環(huán)境政策的費用效益分析從概念的提出到現(xiàn)今，已有相當長一段時間，之所以沒有從理論到實踐取得突破性進展，除了費用效益分析技術(shù)與方法的復雜性之外，另一個挑戰(zhàn)，就是與其相關(guān)的法規(guī)制度、機制規(guī)程還基本空白。美國環(huán)保局、歐盟等國際經(jīng)驗表明，對環(huán)境政策的費用效益分析實施，有必要將復雜的問題劃分成比較簡單的部分而加以逐步解決。比如成本的內(nèi)部與外部問題處理、環(huán)境效益和社會效益的直接與間接問題處理、費用效益分析在重點領域和行業(yè)的推行、費用效益分析在不同部門和工作人員的分工等。同時，費用效益分析的實施要建立工作規(guī)程、評價標準和操作指南，這是基于我國費用效益分析工作比較薄弱以及核算本身復雜性的考慮。

工作規(guī)程和操作指南的建立必須注意以下幾方面：費用效益分析的理論基礎；費用效益分析的基本流程；費用效益分析的技術(shù)方法選擇；費用效益分析試點的內(nèi)容；費用效益分析的培訓與推廣體系；費用效益分析的業(yè)務分工等。

2、加快建立環(huán)境政策費用效益分析制度的若干建議

建立環(huán)境政策的費用效益分析制度迫在眉睫。建議國家在出臺環(huán)境保護法律法規(guī)、戰(zhàn)略規(guī)劃、標準規(guī)范時，增加費用效益分析和經(jīng)濟社會影響評價內(nèi)容。

一是加快建立環(huán)境政策的費用效益分析制度。隨著生態(tài)文明建設推進和重大污染防治行動計劃實施，建立環(huán)境政策的費用效益分析制度迫在眉睫。建議國家在出臺環(huán)境保護法律法規(guī)、戰(zhàn)略規(guī)劃、標準規(guī)范時，增加費用效益分析和經(jīng)濟社會影響評價內(nèi)容。建議相關(guān)部門盡快研究出臺《關(guān)于開展環(huán)境政策的費用效益分析工作的指導意見》，明確環(huán)境政策費用效益分析的目標原則、范圍對象、任務內(nèi)容、技術(shù)方法和工作機制。

二是加強環(huán)境政策費用效益分析技術(shù)規(guī)范體系建設。借鑒美國環(huán)保局等國際經(jīng)驗，根據(jù)中國實際情況，研究提出“環(huán)境政策費用效益分析基本框架”、“環(huán)境政策費用效益分析技術(shù)規(guī)范”、“環(huán)境政策費用效益分析的法規(guī)化模型方法”、“環(huán)境政策費用效益分析的調(diào)查方法”等技術(shù)規(guī)范。作為第一步，翻譯美國環(huán)保局、歐盟等關(guān)于環(huán)境政策費用效益分析操作手冊和應用案例，編寫出版中國環(huán)境政策費用效益分析培訓教材。同時，逐步研究建立環(huán)保立法、環(huán)保體制、環(huán)保標準、環(huán)保規(guī)劃、專項行動計劃、環(huán)境技術(shù)政策、環(huán)境經(jīng)濟政策等不同類型的環(huán)境政策制定和實施的費用效益分析技術(shù)規(guī)范。

三是加強環(huán)境政策費用效益分析的能力建設。加強費用效益分析的國際合作，借鑒發(fā)達國家的先進經(jīng)驗和做法，提升環(huán)境政策費用效益分析的能力。組織研討會、培訓班等能力建設活動。加強國家和各級地方環(huán)保部門或環(huán)科院所關(guān)于環(huán)境政策的費用效益分析機構(gòu)、人才隊伍建設。明確環(huán)保行政機構(gòu)關(guān)于費用效益分析的業(yè)務分工，強化相關(guān)職責。加強費用效益分析決策支持機構(gòu)、第三方評估機構(gòu)和人才隊伍建設，建立費用效益分析秘書處或研究中心，建立環(huán)境政策費用效益分析的專家人才庫。加強費用效益分析基礎數(shù)據(jù)、技術(shù)參數(shù)調(diào)查和分析，加強不同類別、行業(yè)、宏觀經(jīng)濟環(huán)境等費用效益分析的大數(shù)據(jù)建設，提供數(shù)據(jù)質(zhì)量保障。加強環(huán)境政策費用效益分析與規(guī)劃政策環(huán)境影響評價、環(huán)境標準實施評估、環(huán)境績效評估、地方黨政領導環(huán)境績效考核制度等制度之間的協(xié)調(diào)。

四是多部門聯(lián)合開展試點示范研究。在出臺《關(guān)于開展環(huán)境政策的費用效益分析工作的指導意見》基礎上，選擇環(huán)保立法、環(huán)保體制、環(huán)保標準、環(huán)保規(guī)劃、專項行動計劃、環(huán)境政策等制定和實施中以及在省、市、縣不同層次，電力、鋼鐵等不同行業(yè)中開展費用效益分析和社會經(jīng)濟影響評價試點。開展專項性國家重大環(huán)境決策的費用效益分析試點，結(jié)合大氣、水和土壤污染防治行動計劃等重點環(huán)境保護工作以及環(huán)保標準實施、黃標車淘汰、油品升級等重點政策措施推進專項性環(huán)境政策的費用效益分析試點。開展重點環(huán)保投資項目費用效益分析試點，如水污染防治專項資金項目、土壤污染治理專項資金項目等重點投資項目，建立基于PPP模式的費用效益分析工具。設立財政預算項目和國際合作研究項目，加大研究經(jīng)費投入，深入開展專項性環(huán)境政策的費用效益分析模型工具和案例應用研究，爭取“十三五”期間初步建立起這項制度，提高生態(tài)文明創(chuàng)新和環(huán)境決策科學化水平。

作者單位：環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院，國家環(huán)境規(guī)劃與政策模擬重點實驗室

王金南 蔣洪強 劉年磊 張偉 程曦 馬國霞 李洪祥 盧亞靈 張靜